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风险交流框架是什么 关于风险交流框架的详细介绍

框架风险交流是利益相关方之间交换信息和看法的相互作用过程。这一过程涉及多侧面的风险性质及其相关信息,它不仅直接传递与风险有关的信息,也包括表达对风险事件的关注、意见以及相应的反应,或者发布国家或机构在风险管理方面的法规和措施等。根据这一定义,污染场地风险交流是污染场地相关利益者之间相互交换有关场地健康或环境风险信息的过程。这 一过程不仅 是直接 传 递 环 境 风 险 水 平(如健康和生态风险)以及相关信息(如管理的决策、行动与政策等)的途径,也是公众参与污染场地环境管理的典型方式。

风险交流框架研究背景

污染场地是因堆积、储存、处理、处置或其他方式(如转移)承载有害物质,对人体健康和环境产生危害,或具有潜在风险的区域。在对污染场地进行再开发过程中,场地中累积的有毒有害污染物对人类健康及环境生态安全危害巨大,最终对社会稳定及经济发展产生负面影响。在美国的 Love运河事件中,场地中的危险物质对人体健康的危害引发了公众对污染场地环境风险的关注,民众以抗议、游行等方式要求政府对其进行治理和赔偿,并最终促成美国开展对污染场地的全面治理。为了增进公众对污染场地管理的参与以提高污染场地的管理效率,美国制定了污染场地的风险交流制度,建立了以政府、企业、社区以及其他非政府组织(NGO)在内的多利益相关方共同参与的污染场地管理机制。

近年来,我国污染场地对人体及环境危害的研究时有报道,如丁琼等对农药污染场地中特征持久性有机污染物(POPs)环境风险的研究表明,滴滴涕和六六六等有机氯农药是土壤污染健康风险的主要来源;郭观林等对某废弃化工场地进行的健康风险分析表明,场地中的挥发、半挥发性有机污染物对人体和周边环境形成了较高的健康风险。污染场地环境风险已经成为全社会最为关注的问题之一,随着环境意识的不断提高,公众对污染场地环境风险信息的需求不断上升,在政府、企业及公众之间针对污染场地的环境风险开展交流与对话,已成为当前污染场地管理中紧迫的需要。同时,我国参加的国际性环境公约如《关于持久性有机污染物的斯德哥尔摩公约》第9条及第10条也规定“各缔约国应采取适当交流机制,向公众提供 POPs相关废物、污染场地等信息的交流”。因此,贯穿在整个污染场地环境管理中的风险交流不仅是满足公众对环境风险信息需求的基本途径,也是我国污染场地管理中的基本要求之一,是实 施环境风 险 管 理 计 划 的 保 证。我国在风险交流方面的研究比较薄弱,因此无论从贯彻公众参与的角度,还是从保证污染场地环境管理实施的角度,进行污染场地环境风险交流的研究,对污染场地环境管理具有重要意义。笔者在探讨污染场地风险交流框架的基础上,提出进行全程风险交流实施流程的思路,建立污染场地风险交流信息图谱及信息交流方式,以期为组织利益相关方参与污染场地风险管理提供借鉴。

国内外污染场地风险交流框架的研究

污染场地风险交流的定义及要点

美国国家科学院对风险交流进行了定义:风险交流是利益相关方之间交换信息和看法的相互作用过程。这一过程涉及多侧面的风险性质及其相关信息,它不仅直接传递与风险有关的信息,也包括表达对风险事件的关注、意见以及相应的反应,或者发布国家或机构在风险管理方面的法规和措施等。根据这一定义,污染场地风险交流是污染场地相关利益者之间相互交换有关场地健康或环境风险信息的过程。这 一过程不仅 是直接 传 递 环 境 风 险 水 平(如健康和生态风险)以及相关信息(如管理的决策、行动与政策等)的途径,也是公众参与污染场地环境管理的典型方式。根据污染场地风险交流的定义可以得出污染场地风险交流的3个要点:

第一,污染场地风险交流是传递和转化风险信息的过程。这些风险信息包括污染场地环境风险本质及形式、场地风险的严重程度、基于人体健康的风险可接受水平、场地风险控制及管理方面的法规、措施等。

第二,风险交流是污染场地利益相关方之间的互动行为。污染场地利益相关方各自代表不同的利益群体,包括风险制造方、风险决策及管理方、风险接受方、其他协作方等,他们之间的交流是关于风险本质、严重度等信息进行的传递与反馈。

第三,污 染 场 地 风 险 交 流 是 一 种 有 目 的 的 行为,即利益相关方在通过交流相互了解彼此的立场,减少各方在风险中始终存在的偏差,使得参与决策的各方统一认识,从而避免风险分析中的不确定性对决策的影响。

由污染场地风险交流的定义和要点可以看出,污染场地风险交流能够让风险决策及管理者、风险制造者、风险分析专家和风险接受者等利益相关方及时交换污染场地的风险信息,主动参与到场地的整个风险管理活动中,提高利益相关方的支持程度,减少实际中实施风险管理的阻力,以便制定恰当的污染场地环境风险管理措施。

欧美风险交流的研究进展

欧美风险交流研究进展20世纪80年代中期末,风险沟通开始成为欧美国家风险研究的重要领域。欧美学者对风险交流的研究奠定了风险交流在风险决策对话中的重要性,使得双向的沟通代替了单向的传播,如 NORTH认为,风险交流不能仅限于风险专家之间,也应将风险分 析 的 结 果 与 政 治 领 导 者 及 公 众 进 行 沟 通。MACGREGOR等认为,专家与公众因为在风险交流中的角色、利益、知识背景的不同可能导致他们之间在认知上产生差异。美国学者的研究更偏向于对沟通交流中说服性传播,如 COVELLO 等建立了4个利于评估和改进风险交流效果的理论模型,即风险认知模型、心理噪音模型、负面特性主导模型、信任决定模型;BREAKWELL等提出要有计划地释放风险信息给特定目标的公众以提高交流的效率,包括选择信息发布的渠道、测试信息的传播效率、如何制定具体的信息内容等。随着风险交流研究的深入,欧美各国政府也意识到风险交流在公共管理中的重要性,并逐步在环境、健康、安全等公共管理方面开展风险交流。ALLEN[15]对目前美国政府各部门进行的风险交流公共计划进行分类统计,这些风险交流计划着重于4个方面:教育与咨询、预防行动、灾害预警及应急信息公开、公众冲突处理。如美国核能管制委员会(NRC)将风险交流应用到表达与核物质有关的安全问题方面,规定核能商用机构必须在使用核材料时附上环境影响说明书,以教育研讨会、质疑回应的形式与大众和环保团体进行风险交流。美国食品药物局(FDA)侧重于通过风险交流使得公众能够识别安全食品以及对医疗产品做出正确选择,从而使他们获得最大收益、承担最小风险。美国环境保护署(EPA)制定的风险交流计划涵盖了空气污染、水污染、固体废物、毒性化学物质等环境问题,以期向公众传达包括石棉、杀虫剂、超级基金场地问题等威胁生态系统或民众健康风险信息。在欧洲,风险交流也同样应用于食品、核能等方面的公共管理之中。如《欧洲食品安全白皮书》中认为风险交流是确保消费者得到情报以及减少非食物安全产生的风险的关键措施,因此欧洲食品安全局不仅将食品安全建议和成果向公众进行快速、公开的展示,而且对有关过程也尽可能公开。经合组织(OECD)核能机构成立了利益相关者信心论坛,以促进欧洲各国在核废料处置时与公众进行有效对话,设法增进决策过程中的公众信心。

欧美污染场地风险交流实践现状

(1)欧美风险交流实践的立法制度保障为保障风险交流中的公众环境信息知情权,欧美国家建立了相 应的法案,例 如美国 的《信息 自 由法》(FOIA)规定公众有权了解政府机构的活动情况以及政府机构制定的政策、做出的决定、颁布的命令以及对某一问题形成的意见;英国颁布的《信息自由法案》(FOI)对政府信息开放、法律协调和行政分工这3类问题做了规定。欧盟的《有关环境信息取得自由的指令》,以及1998年欧洲经济委员会环境政策委员会通过的《关于在环境领域的信息公开、公众参与和诉诸司法的奥胡斯公约》(简称《奥胡斯公约》)也是各成员国公众获得有关环境信息的法律保障。

此外,欧美各国也在污染场地专项法案中明确提出风险交流的要求,如美国《全面环境应急、补偿和责任法案》(CERCLA 法 案),即 超 级 基 金法案中第117条明确提出了超级基金公众参与的要求。欧盟在其《土壤框架指令》(SFD)中明确要求各成员国采取措施以提高公众意识并促进与土壤可持续利用相关的知识和经验交流。

在这些法律的基础上,欧美各国在其污染场地管理体系中建立了公众参与和风险交流制度,以鼓励利益相关方参与场地的调查与管理。

(2)欧美污染场地风险交流的实践EPA 在超级基金的污染场地管理中 进行的风险交流工作主要集中在管理全过程的信息公开和咨询教育2个方面。CERCLA 法案要求 EPA 将整个污染场地管理中所有环节和步骤都向社会公开,并赋予公众进行评议和表达意见的机会。在 EPA 出版的《社区参与手册》中,EPA 根据 CERCLA 法案和《国家石油和有害物质污染应急计划》(NCP)将风险交流的要求概括为《超级基金社区参与具体要求表》,表中描述了 EPA 从最初发现污染场地到将其列入国家优先名录(NPL),从制定修复治理方案到确定修复完成并将场地从 NPL 中删除的整个管理过程中必须进行社区风险交流的最低要求。如EPA 拟将场地列入 NPL 时,应为公众提供不少于30d的评议期,以及 EPA 在做出行政决定之前应充分考虑公众的意见并对公众做出回应。此外,EPA还为公众提供教育方面的咨询,包括编撰教育材料、提供咨询服务、举办技术推广活动、翻译法规信息、举办作业培训、提供技术援助等多种形式。

欧洲国家在污染场地风险交流方面的实践主要依据欧盟的《土壤框架指令》和《塞维索指令》。《土壤框架指令》第15条规定,各成员国应采取适当的措施,以提高公众关于土壤对于人体和生态系统生存的重要性的认识,并促进土壤可持续利用的知识和经验的推广,第17条还要求委员会应在成员国和利益相关方之间设立信息交流平台。《塞维索指令》的修正更强调要让所有的利益相关者参与到有关风险的分析及对它予以回应的规划中来,强调各国主管当局、重大危险源企业应加强与公众之间的风险沟通,提供安全措施等信息。

国内风险交流研究现状和法律基础

我国的风险交流研究主要集中在药品安全风险管理、自然灾害和突发公共卫生事件等方面,这为污染场地风险交流提供了理论基础和经验借鉴。王明珠从药品安全风险管理的角度提出政府应充分考虑不同利益相关群体的需求。钟景鼐等指出,在灾害风险中不同的角色因其职责、信息渠道等的不同,对风险沟通关注的内容也不同。梁哲等认为,在突发事件中相关政府部门需要通过科学地发布风险信息来减轻和化解社会心理压力,同时引导公众正确地认知风险。

我国保障公众环境信息知情权的法律法规依据是2007年4月国务院颁布的《政府信息公开条例》和原国家环境保护总局公布的《环境信息公开办法(试行)》。此外在一些主要环境保护法中有相应公众参与风险交流的规定,如我国《环境保护法》第 6条规定:“一切单位和个人都有保护环境的义务,并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告”,2002年颁布的《环境影响评价法》第5条规定:“国家鼓励有关单位、专家和公众以适当方式参与环境影响评价”。但是,我国污染场地管理风险交流还缺少专门法律和制度的规定,污染场地管理中的风险交流非常薄弱,在管理过程中对于信息沟通、信息公开等方面存在着很大的随意性和主观性,从而无法确保在整个场地管理中风险交流的执行。

风险交流理论应用研究

对以风险交流为核心的污染场地风险管理框架的建立根据美国的总统和国会风险评价与风险管理委员会(PCCRARM)提出的以各利益相关方的风险交流为核心地位的环境风险管理框架,该框架将风险利益相关方的参与置于风险评价与风险管理的核心地位,贯穿于其框架的各个环节。

这种以广泛和充分吸纳多元利益相关方意见的管理框架已经成为欧美发达国家在环境管理中的基础。例如,美国超级基金遵循污染场地社区风险交流全程化模式和英国建立的“化学品利益相关论坛”(UKCSF)。因此,在污染场地风险管理中应建立以风险交流为核心、多利益相关方参与的风险管理框架。由政府作为主导和管理者,鼓励并动员污染企业、土地开发商和社区居民等各方面力量和资源共同参与到污染场地的管理中。在此框架下,政府可建立一个专门的污染场地风险交流机制,以保障风险交流能够贯穿在整个场地的风险评估、无害化管理和场地修复的管理步骤中。

由于污染场地管理是一个周期较长的动态性过程,涉及了不同领域、复杂的城市社会经济问题,因此污染场地风险交流有必要根据场地管理阶段的特点来实施。从污染场地调查开始时,环境保护主管部门可以通过风险交流初步确认利益相关方,并和利益相关方协商关注问题的范畴。通过场地调查发现存在有风险暴露,风险评估得出风险概率和监测结果等风险信息,都应由环保部门通过风险交流及时告知利益相关方。在此基础上,利益相关方可根据风险信息及决策对其造成影响的程度,向环保部门提出相应的意见。风险决策及管理者应根据风险评价结果和利益相关方的意见进行最终的管 理 决策。

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